Lidiane Mazzoni, sócia do SPLAW: “O Brasil precisa regular melhor, não regular mais nem regular menos”

A saúde suplementar brasileira enfrenta aumento de custos, judicialização, envelhecimento das carteiras e pressão por novas coberturas, mas não está à beira de um colapso. Para Lidiane Mazzoni, sócia do SPLAW Advogados e doutoranda em Saúde Pública pela USP (Universidade de São Paulo), o setor já atravessou outros ciclos de tensão e demonstrou capacidade de adaptação. “A saúde suplementar não está, nem nunca esteve, em um ponto de ruptura. Ela se reinventa.” Para Mazzoni, a fragilidade estrutural está na ausência de uma política pública explícita para a saúde suplementar.

Sem uma definição clara sobre o papel que o sistema privado deve desempenhar ao lado do SUS, a regulação tende a responder a crises, decisões judiciais e pressões políticas, em vez de seguir uma estratégia de longo prazo. O resultado, segundo ela, é um ambiente no qual operadoras, prestadores e investidores tomam decisões sem conhecer a direção futura do setor. Essa falta de rumo também atrasa discussões sobre compensação de risco, incorporação de tecnologias, concorrência e novos produtos assistenciais do país. Confira a entrevista

Saúde Insider — A saúde suplementar brasileira está próxima de um ponto de ruptura?
Lidiane Mazzoni — Não está e nunca esteve. A saúde suplementar se reinventa.

Saúde Insider — Mas existe uma pressão, não?
Lidiane Mazzoni — O setor está sob pressão real (sinistralidade crescente, judicialização, envelhecimento de carteira), mas pressão crônica não é o mesmo que proximidade de ruptura.

Saúde Insider — O que caracterizaria o ponto de ruptura?
Lidiane Mazzoni — Um sistema em ponto de ruptura mostraria sinais de colapso agudo, saída maciça de operadoras, contração abrupta de beneficiário, insolvência generalizada. O que se observa é o oposto: o setor segue com crescimento no número de beneficiários, sustentado principalmente por plano empresarial, o que indica que a demanda estrutural permanece sólida, ainda que dependente do desempenho da economia.

Saúde Insider — Ainda assim há algum ponto que mereça atenção especial?
Lidiane Mazzoni — É preciso olhar com atenção para o movimento de consolidação. Operadora pequena e média sendo absorvida por operadora grande ou verticalizada, o que muda a estrutura de mercado. Mas não significa colapso do sistema como um todo.

Saúde Insider — Qual é hoje o maior risco para a sustentabilidade da saúde suplementar?
Lidiane Mazzoni — O maior risco hoje não é sinistralidade, judicialização ou envelhecimento de carteira, todos sintomas de um problema estrutural. O maior risco é a ausência de uma política pública explícita para saúde suplementar. Um alinhamento claro sobre o que o Estado brasileiro efetivamente busca com a existência de um sistema privado convivendo com o SUS, e que caminhos a regulação deve trilhar para sustentar esse modelo no médio e longo prazo.

Saúde Insider — Como está esse cenário?
Lidiane Mazzoni — Não existe hoje uma definição clara do regulador sobre prioridades.

Saúde Insider — Como não existe?
Lidiane Mazzoni — O que se observa é uma regulação reativa.

Saúde Insider — Reativa?
Pautada por manchete de jornal, decisão pontual do Judiciário ou pressão do Legislativo. Sem hierarquia de prioridade construída de forma técnica e sem debate amplo com a sociedade sobre o que o país efetivamente espera da saúde suplementar daqui a dez ou 20 anos. Isso é visível no próprio ritmo de produção normativa da ANS nos últimos anos. Resolução respondendo a caso concreto, agenda regulatória reagindo a decisão do STJ ou do STF, em vez de agenda construída a partir de diagnóstico próprio sobre onde o sistema precisa chegar.

Saúde Insider — E qual o custo disso para o mercado?
Lidiane Mazzoni — O efeito prático dessa ausência de rumo é que cada operadora, cada investidor e cada prestador toma decisão de médio prazo sem saber qual será a lógica do sistema daqui a poucos anos. Isso explica boa parte da insegurança jurídica e explica também por que discussões estruturais, como compensação de risco entre operadoras, compartilhamento de risco para incorporação de tecnologia e desenho definitivo de cartão de desconto, avançam de forma fragmentada. Um tema por vez, sem estarem conectadas a uma visão única de sustentabilidade do setor.

Saúde Insider — É como enxugar gelo…
Lidiane Mazzoni — Enquanto a saúde suplementar for regulada como uma sucessão de respostas a crise pontual, e não como política pública com objetivo declarado, o setor vai continuar absorvendo pressão financeira sem instrumento estrutural para geri-la de forma consistente. O risco de sustentabilidade, no fundo, é um risco de ausência de direção, não de falta de instrumento técnico disponível.

Saúde Insider — O Brasil regula demais ou regula mal?
Lidiane Mazzoni — O Brasil não regula demais, regula mal.

Saúde Insider — Então o problema não é volume.
Lidiane Mazzoni — O problema da saúde suplementar não está na quantidade de normas editadas pela ANS. Está no método de produção regulatória. A agência publica norma nova sobre tema já disciplinado sem revogar expressamente o que ficou superado e sem consolidar o texto vigente. E esse acúmulo é consequência da falta de revisão periódica, não a causa do problema.

Saúde Insider — O que leva a incertezas.
Lidiane Mazzoni — O traço mais custoso dessa má regulação é a instabilidade interpretativa. O texto da norma permanece o mesmo, mas o entendimento da fiscalização sobre ele muda ao longo do tempo, muitas vezes sem consulta prévia ao setor. Operadoras estruturam seus processos de compliance em cima de um entendimento vigente. Meses depois, esse mesmo entendimento se torna passivo, o que gera insegurança jurídica maior do que qualquer excesso de normas publicadas.

Saúde Insider — Mas seria preciso, então, diminuir a regulamentação?
Lidiane Mazzoni — A saúde suplementar lida com direito fundamental e assimetria de informação entre operadora e beneficiário, o que justifica presença forte do Estado no setor. Por isso a resposta não é desregular. A resposta é a utilização das melhores práticas regulatórias. É mudar o método: consolidar normas periodicamente, avaliar impacto regulatório antes de editar norma nova, abrir consulta pública efetiva antes de mudar interpretação já consolidada e direcionar fiscalização por critério de risco. O Brasil precisa regular melhor, não regular mais nem regular menos.

Saúde Insider — O setor precisa de mais leis ou de melhor governança?
Lidiane Mazzoni — Melhor governança, não mais leis. O setor já tem arcabouço normativo denso: LGPD, marco de saúde suplementar, agenda regulatória da ANS em expansão constante, e agora o Estatuto dos Direitos do Paciente. Mais normas tendem a piorar esse quadro.

Saúde Insider — Por quê?
Lidiane Mazzoni — Porque aumenta custo de conformidade sem necessariamente mudar comportamento. E cria sobreposição normativa que já é fonte de insegurança jurídica hoje, como se viu na tensão entre regulação da ANS, CDC e decisão judicial sobre Rol.

Saúde Insider — Quais lacunas a governança ajuda a preencher?
Lidiane Mazzoni — A governança resolve o problema na origem. Porque força consistência entre o que a norma exige e o que a operadora efetivamente pratica. Isso envolve auditoria interna capaz de identificar divergência antes que vire autuação, estrutura de compliance que acompanha mudança regulatória em tempo real e principalmente accountability sobre decisão automatizada e uso de dado, que é onde a lacuna de execução mais cresce hoje com o avanço de IA. Em síntese, o setor não sofre de vácuo normativo, sofre de gap de implementação. Fechar esse gap é trabalho de governança, não de novas leis.

Saúde Insider — A insegurança jurídica é suficiente para afastar investimentos?
Lidiane Mazzoni — Risco é precificável. Então insegurança jurídica não afasta capital de forma uniforme, ela seleciona qual capital entra. Todo investidor precifica risco antes de alocar, e o apetite de risco determina que tipo de retorno ele busca.

Saúde Insider — Isso não muda no segmento da saúde suplementar?
Lidiane Mazzoni — Não é diferente em saúde suplementar. Mas o setor tem características que tornam esse cálculo mais complexo do que em mercados regulatórios mais estáveis. E vale nomear onde a insegurança está de fato, em vez de tratá-la como algo abstrato.

Saúde Insider — Onde estão os pontos de atenção na judicialização na Saúde Suplementar hoje?
Lidiane Mazzoni —  No setor, a insegurança jurídica vem de três fontes concretas. A judicialização do Rol de procedimentos, com jurisprudência do STJ e entendimentos regionais que ainda oscilam. A densidade normativa da ANS, com resoluções que se sucedem em ritmo relativamente alto e afetam diretamente precificação, rede credenciada e reajuste, o que exige capacidade de adaptação regulatória contínua. E a regulação emergente ainda não consolidada, como o marco de IA em tramitação e a interseção entre LGPD e dado de saúde, criando exposição futura para operadoras que já usam tecnologia preditiva sem que exista ainda norma setorial específica aplicável.

Saúde Insider — E isso tudo somado não afugenta o investidor?
Lidiane Mazzoni — Isso não afasta capital, afasta um tipo de capital. Investidor conservador, que busca previsibilidade de fluxo de caixa e baixa volatilidade regulatória tende a evitar o setor ou exigir prêmio de risco alto demais para viabilizar o negócio. Investidor com apetite de risco maior, ou fundo especializado em saúde regulada, entra justamente porque a insegurança jurídica cria barreira de entrada para concorrente menos capitalizado, o que pode ser lido como vantagem competitiva, não só como custo. Mas não existe insegurança jurídica suficiente para esvaziar o setor de capital. Porque o próprio risco, bem mapeado e mitigado, vira parte da tese de investimento para quem tem apetite e estrutura para isso.

Saúde Insider — Há espaço para novos modelos de planos de saúde?
Lidiane Mazzoni — Há espaço real para novos modelos. Mas a legislação atual não é neutra nesse processo, ela empurra a inovação para fora do sistema regulado em vez de permitir que aconteça dentro dele.

Saúde Insider — Exatamente como aconteceu com os cartões pré-pagos, não?
Lidiane Mazzoni — Sim. Quando existe demanda não atendida pelo desenho regulatório vigente, o mercado não para, ele migra. É exatamente o que já aconteceu com cartão de desconto, seguro-viagem e seguro de vida usados como substituto informal de cobertura de saúde. Então, seguro atípico, clínica popular e voucher de consulta, nenhum desses produtos nasceu de vácuo de demanda.

Saúde Insider — Nasceu…
Lidiane Mazzoni — …de vácuo de opção regulada compatível com o poder de compra e a necessidade real de quem contratou. A própria ANS reconheceu isso ao tentar o sandbox regulatório para plano de consulta e exame, iniciativa depois suspensa em favor de priorizar a regulação de cartão de desconto. Sinal de que a Agência já identificou esse espaço, mas ainda está decidindo como ocupá-lo.

Saúde Insider — Mas isso não significa diminuir o espaço de mercado para quem não é tradicional?
Lidiane Mazzoni — O problema não é falta de espaço de mercado, é modelo regulatório binário. Hoje a legislação trata plano de saúde como categoria única, com segmentação mínima obrigatória pensada para proteger o beneficiário de cobertura incompleta. Mas esse desenho acaba excluindo do sistema formal justamente a faixa de renda que mais precisaria de opção intermediária, mais barata que plano completo e mais estruturada que cartão de desconto sem regulação nenhuma.

Saúde Insider — Acordos de Compartilhamento de Risco podem mudar a incorporação de tecnologias no Brasil?
Lidiane Mazzoni — O efeito estrutural desses acordos é mudar a lógica binária de incorporação. Hoje, a decisão de incorporar uma tecnologia no SUS ou no Rol da ANS depende de avaliação completa de custo-efetividade e impacto orçamentário antes da entrada, com base em evidência que muitas vezes ainda é incompleta no momento da decisão, especialmente em terapias avançadas e biotecnologia. O ACR (Acordo de Compartilhamento de Risco) permite deslocar parte dessa incerteza para depois da incorporação, com pagamento condicionado a resultado real.

Saúde Insider — Um tema já consensado?
Lidiane Mazzoni — Há inclusive movimento legislativo específico nesse sentido, o PL 667/2021, e o tema já tem endosso do próprio STF, com o ministro Gilmar Mendes defendendo o ACR como instrumento capaz de conciliar direito à saúde, sustentabilidade orçamentária e respeito à expertise técnica da Conitec (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde), em contexto de julgamentos sobre judicialização de tecnologia de alto custo.

Saúde Insider — E onde essa engrenagem emperra?
Lidiane Mazzoni — Os três problemas que mais travam o modelo no Brasil hoje são infraestrutura de dado, ausência de marco regulatório específico e escala. Sem sistema de informação clínica capaz de acompanhar o paciente e vincular pagamento a desfecho real de forma auditável por ambas as partes, o acordo não tem como funcionar na prática, e isso hoje é fragmentado entre operadora, prestador e indústria.

Saúde Insider — E do ponto de vista regulatório…
Lidiane Mazzoni — Não existe Resolução Normativa da ANS que trate especificamente de compartilhamento de risco, o que deixa cada acordo sujeito a insegurança sobre validade, contabilização atuarial do desconto condicional e tratamento tributário do ressarcimento. A ANS já sinalizou o tema como prioridade de agenda, mas a norma ainda não existe.

Saúde Insider — Qual tema regulatório ainda recebe pouca atenção da imprensa, mas deve dominar as discussões nos próximos anos?
Lidiane Mazzoni — Vejo que o tema da responsabilidade civil e regulatória sobre modelo preditivo de saúde já é levemente comentado, mas pouco estudado. Ninguém ainda discute quem responde quando um algoritmo de triagem erra: operadora, prestador, desenvolvedor do modelo ou uma combinação. É um vácuo regulatório que a imprensa não visitou porque ainda não há caso concreto que force a pauta. O uso de modelo preditivo para triagem, priorização de fila, score de risco assistencial ou pré-análise de autorização já está em operação em várias frentes, mas ainda não gerou o caso concreto que force o Judiciário e a ANS a decidir quem responde quando o modelo erra. 

Saúde Insider — Mas há alguma discussão mais ampla em curso sobre o tema?
Lidiane Mazzoni — O PL 2338/2023 já discute critérios de imputação de responsabilidade considerando o grau de controle exercido sobre o sistema, a previsibilidade do dano e a participação na cadeia de desenvolvimento ou uso, o que indica que o legislador reconhece a dificuldade de apontar um único responsável e está tentando construir um critério de distribuição, não de exclusividade.

Saúde Insider — Se você estivesse na ANS que atitude tomaria de forma urgente?
Lidiane Mazzoni — Se eu estivesse hoje na diretoria da ANS, minha primeira medida seria instituir um canal formal e permanente de escuta ativa do mercado, com pleno atendimento a operadoras, prestadores, entidades de classe e demais atores do setor, sem qualquer barreira de acesso. Isso incluiria agendas públicas recorrentes com datas fixas no calendário da agência, canais de manifestação direta (não apenas consultas públicas pontuais, mas espaços permanentes de escuta técnica), e um compromisso público de resposta a cada demanda recebida, mesmo que a resposta seja negativa. O objetivo é reduzir a distância entre quem regula e quem é regulado, e trazer para dentro da ANS o conhecimento prático que hoje só aparece depois, na forma de judicialização ou de crise regulatória já instalada.

Saúde Insider — Como você enxerga hoje os profissionais que atuam na ANS?
Lidiane Mazzoni — O corpo técnico da ANS é bastante atuante e experiente. Grande parte do descompasso regulatório que discutimos ao longo desta conversa, da compensação de risco à regulação de cartão de desconto, não decorre de falta de conhecimento técnico dentro da própria agência. Decorre de processo decisório que muitas vezes prioriza pressão política ou prazo formal de audiência pública sobre a experiência acumulada de quem acompanha o setor de dentro, caso a caso, há anos. 

Saúde Insider — Se pudesse sugerir uma única mudança estrutural para a saúde suplementar, qual seria?
Lidiane Mazzoni — Se tivesse que escolher uma única mudança, seria um mecanismo de compensação de risco entre operadoras, do tipo que sustenta sistemas de saúde suplementar competitivos em países como Alemanha, Holanda e Suíça. Hoje, sem compensação de risco, o incentivo estrutural é o oposto do que se quer.

Saúde Insider — Qual o motivo?
Lidiane Mazzoni — A operadora que atrai beneficiário mais jovem e saudável tem vantagem competitiva não porque é mais eficiente, mas porque tem sinistralidade menor por composição de carteira. A que atende perfil mais idoso ou mais doente carrega custo maior sem contrapartida, o que empurra reajuste, seleção de risco disfarçada e, no limite, saída de operadora menor do mercado.

Saúde Insider — Semelhante a um compartilhamento de risco?
Lidiane Mazzoni — Muito se fala em um sistema de compartilhamento de risco entre operadoras que é um mecanismo diferente da compensação de risco, e vale separar bem os dois porque resolvem problemas distintos. Compensação de risco transfere valores entre operadoras com base no perfil de risco da carteira que cada uma tem. Compartilhamento de risco não olha para composição de carteira, olha para eventos de alto custo. É essencialmente um modelo de resseguro mutualizado dentro do próprio setor.

Saúde Insider — Entre os dois, o que deve ser melhor observado?
Lidiane Mazzoni — Compensação de risco ataca seleção adversa estrutural, o incentivo de montar carteira saudável. Compartilhamento de risco ataca volatilidade de sinistralidade. São problemas diferentes e, na prática, os sistemas mais robustos (Alemanha, Holanda) usam os dois em conjunto, não um no lugar do outro. Isso porque uma operadora pode ter carteira de risco médio compensada corretamente e mesmo assim quebrar por concentração de dois ou três casos extremos em um único ano.